Aangewezen bedrijfsbrandweerzorg

Het bevoegd gezag kan met een aanwijzing invloed uitoefenen op de omvang en kwaliteit van een bedrijfsbrandweer. Na dertig jaar is het tijd voor een evaluatie van het toepassen van het aanwijsartikel. Kees Kappetijn en Erik Kamphuis van Kappetijn Safety Specialists schetsen de dilemma’s in de zoektocht naar een moderner beoordelingskader voor risicodragende bedrijven en hun bijdrage aan de industriële slagkracht bij de brandweer.

[ihc-hide-content ihc_mb_type=”show” ihc_mb_who=”2,4″ ihc_mb_template=”3″ ]

Tekst: Kees Kappetijn & Erik Kamphuis

In 1985 werd de mogelijkheid vastgelegd om bedrijven die grotere hoeveelheden gevaarlijke stoffen bewerken of verwerken de verplichting op te leggen om een bedrijfsbrandweer in stand te houden. De uitwerking van die wettelijke bevoegdheid geschiedde in 1991 in het Besluit Bedrijfsbrandweren. Dat was het startmoment voor het bevoegd gezag (toen nog de gemeenten, inmiddels de besturen van de veiligheidsregio’s) om daar invulling aan te geven. Mede onder invloed van het risicobeeld in de Rotterdamse haven, was de gemeente Rotterdam er vroeg bij. Ruim 80 bedrijven werden aangeschreven wat resulteerde in 35 bedrijven met een aanwijzing. Inmiddels zijn dat er in Rotterdam ruim 60. Landelijk hebben circa 150 bedrijven een bedrijfsbrandweerplicht op basis van een aanwijzing. Met een aanwijzing kan het bevoegd gezag invloed uitoefenen op de omvang en kwaliteit van een bedrijfsbrandweer.

Het chemisch-industriële veld ziet er in 2022 anders uit dan in 1992: het denken over onveiligheid en risico’s is geëvolueerd, het werken met en taxeren van scenario’s is verdiept, het pakken van verantwoordelijkheid voor schade en continuïteitsherstel bij grote calamiteiten is meer een gezamenlijke opgave. Toepassing van het aanwijsartikel verdient, na 30 jaar, evaluatie. Worden de juiste bedrijven aangesproken? En als voor gezamenlijke organisatievormen wordt gekozen, dragen dan de juiste bedrijven bij? Worden de beoogde effecten bereikt en waar moet er worden bijgestuurd?

De theorie

Bedrijven en inrichtingen die door hun activiteiten een bijzonder gevaar kunnen vormen voor hun omgeving, kunnen worden aangewezen om een bedrijfsbrandweer in stand te houden. De bedrijfsbrandweer is bedoeld om effecten van incidenten te beperken wanneer de omgeving daarvan ernstige veiligheidsrisico’s kan ondervinden. Het bestuur van een veiligheidsregio kan de verplichting tot het hebben van een bedrijfsbrandweer ‘aanwijzen’ op grond van artikel 31 van de Wet veiligheidsregio’s. In de aanwijzing kunnen gedetailleerde voorwaarden worden gesteld aan onder andere personeel, materieel, vakbekwaamheid, bluswater, samenwerking met overheidsbrandweer, snelheid van handelen en beschikbaarheid van een bedrijfsdeskundige.

Niet alle bedrijven kunnen worden aangewezen als ze een gevaar vormen voor hun omgeving. Een bedrijf dient te vallen onder het BRZO-regime. Ook kan aan vervoersgebonden inrichtingen (denk aan containerbedrijven), spooremplacementen en aan inrichtingen vallend onder de Kernenergiewet een aanwijzing worden gegeven.

De inhoud van de aanwijzing is gebaseerd op de meest geloofwaardige risicovolle gebeurtenissen zoals die volgen uit een analyse van de bedrijfsprocessen. Hier speelt kans nauwelijks een rol, er wordt vooral gekeken naar de mogelijke effecten van een brand- of ongevalsscenario. Preventieve maatregelen die de effecten van een incident beperken, mogen worden meegewogen. Voor het bestaande systeem geldt: als de effecten van scenario’s binnen de terreinbegrenzing blijven, is een aanwijzing niet nodig.

De praktijk

In de praktijk blijkt een bedrijfsbrandweer waardevol. Het resulteert in een snelle inzet, wat goed is voor de veiligheid en het bedrijfsbelang (schadebeperking, imago, continuïteit). Niet alleen in omgevingen waar publieke brandweerzorg verder weg georganiseerd is of beperkt geëquipeerd is, heeft bedrijfsbrandweerzorg grote meerwaarde. Het sluit ook goed aan bij de heersende opinie dat wie risico’s maakt ook moet zorgen voor beperking en beheersing daarvan, al gaat die vergelijking niet in alle gevallen op.

Opmerkelijk is dat de incidenten bij bedrijven zich lang niet altijd voordoen langs de geanalyseerde risico’s en beschreven scenario’s. Zelden benadert een incident bij een aangewezen bedrijf het niveau van het modelscenario waarop de aanwijzing is gebaseerd. Zo zijn er grote overeenkomsten in de typen incidenten bij aangewezen en bij niet aangewezen bedrijven. Daarnaast zijn er voorbeelden waar relatief kleine risico’s escaleren als gevolg van cascade-effecten, technisch falen of menselijk handelen, wat resulteert in vooraf niet voorziene gevolgen en veiligheidsrisico’s in de omgeving.

Het is daarmee de vraag in welke mate het huidige instrumentarium en de toepassing daarvan tot de juiste afweging kan leiden. Het effect is immers dat voor vergelijkbare praktijksituaties de ene keer het bedrijf financieel aan de lat staat (inzet van de bedrijfsbrandweer) en de andere keer de gemeenschap (inzet van de overheidsbrandweer). In concurrerende markten stimuleert het bedrijven om slimme keuzes te maken om daarmee net buiten het aanwijsregime te blijven.

Evaluatie

De Wet veiligheidsregio’s is in 2020 integraal geëvalueerd. Eén van de aanbevelingen gaat over de toepassing van artikel 31 van die wet. De commissie concludeert dat het onduidelijk is of de wet voldoende mogelijkheid biedt om bedrijven met een bijzonder gevaar aan te wijzen als bedrijfsbrandweerplichtig en adviseert te onderzoeken of de wettelijke mogelijkheden om bedrijven een aanwijzing te kunnen geven moeten worden verruimd.

Collectieven

In toenemende mate ontstaan collectieven om invulling te geven aan bedrijfsbrandweerzorg. Bedrijven zorgen onderling voor een goed getrainde op de taak toegeruste bedrijfsbrandweerorganisatie of doen dat in samenwerking met de overheid in een publiek-private constructie. Dat kan in gebieden waar de industrie dicht bijeen gehuisvest is. Dat is veelal in havens en op industrieterreinen. Gezamenlijk wordt een stevige slagvaardige brandweer gecreëerd en in stand gehouden. Die brandweer kan snel worden ingezet op vrijwel alle incidenten in het gebied. Samen de financiële lasten dragen maakt de (bedrijfs)brandweerzorg betaalbaar. In de Rijnmond heeft dit in 1998 geleid tot de Gezamenlijke Brandweer.

Een bijzonderheid is dat op deze industriegebieden niet alleen bedrijven actief zijn die op basis van risico’s kunnen worden aangewezen. Er zijn ook bedrijven die buiten het aanwijsregime vallen. Zij kunnen juridisch volstrekt legitiem genieten van het voordeel van de aanwezigheid van een hoogwaardige collectieve bedrijfsbrandweer. Zij hebben de keuze om vrijwillig bij te dragen aan de bekostiging daarvan… of doen dat niet. De beschikbaarheid van de collectieve brandweerzorg zal altijd maken dat deze wordt ingezet, al was het maar om de overlast en risico’s voor de omliggende bedrijven te minimaliseren.

Een dergelijke voorziening is niet haalbaar voor bedrijven die geïsoleerd liggen. Een aanwijzing bedrijfsbrandweer resulteert rechtstreeks in een individuele organisatorische uitdaging en een zelf te dragen kostenpost.

Ontwikkelrichtingen

Evident is dát er behoefte is aan herziening van de wet c.q. het instrumentarium om bedrijven te kunnen beoordelen en mogelijk te kunnen aanwijzen. Het huidige model is door de tijd en ontwikkelingen ingehaald en in de komende jaren zal de energietransitie en klimaatadaptatie door de industrie nieuwe uitdagingen inluiden. Het gaat niet alleen om grote scenario’s met mogelijke effecten in de omgeving. Het gaat ook om meer alledaagse risico’s, cascade-effecten en gevolgen van technisch falen of menselijk handelen. Het adagium ‘voorkomen is beter dan genezen’ is correct maar mag er niet toe leiden dat volledig op preventie en voorkomen wordt vertrouwd. Ook veiligheidssystemen kunnen falen, of hebben menselijk optreden nodig als ze zijn ‘afgegaan’. Een vorm van stevig repressief kunnen optreden lijkt per definitie geïndiceerd en zal moeten meebewegen met de transities in het risicobeeld in de komende jaren. Al was het maar om voorbereid te blijven op ‘zwarte zwanen’.

Het is een principiële bestuurlijke keuze of de aanwijzingsbevoegdheid wordt uitgebreid of juist niet. Uitbreiden impliceert kostenverlegging naar de bedrijven, beperken impliceert een grotere overheidstaak of acceptatie van grotere risico’s in en door de samenleving. Wat herziening compliceert, is de wetenschap dat deze anders uitpakt voor bedrijven die collectief in een bedrijfsbrandweer kunnen voorzien dan voor bedrijven die individueel de consequenties moeten dragen.

Er zijn diverse richtingen denkbaar om tot aanpassing van het aanwijsregime te komen. Ze kunnen afzonderlijk worden beschouwd of in combinaties van maatregelen. Ze hebben gemeen dat er een aanpassing voor nodig is van wet- en regelgeving op rijksniveau, al dan niet in samenhang met regionaal vastgelegd veiligheidsbeleid. Ook is het denkbaar dat de sector zichzelf gaat reguleren en komt met voorstellen voor een eigen veiligheids- en nalevingskader.

Waaraan te denken

Een uitbreiding van de categorieën bedrijven die onder het regime van artikel 31 vallen. Deze optie maakt dat het regime ook kan worden toegepast op risicobedrijven die nu nog onder de radar zitten. Zo’n uitbreiding kan landelijk toepasbaar zijn. Een variant is het aanwijzen van geografische gebieden waar meerdere categorieën bedrijven gezamenlijk kunnen worden aangewezen. Denk aan havens, industrieclusters en mainports. Meer bedrijven kunnen aanwijzen stimuleert in deze gebieden de vorming van een collectieve brandweer. Daarmee wordt ook een grotere eenduidige kwaliteit van optreden mogelijk gemaakt. Hiermee in lijn kan ook worden gedacht aan het kunnen aanwijzen van bedrijven die met elkaar verbonden zijn of in elkaars risicocontour liggen. Hun samenhangende risico’s vormen dan de grondslag, de brandweeraanwijzing kan dan ook effect krijgen in de QRA’s.

Het anders interpreteren van aanwijscriteria is een variant van een andere orde. Het richt zich, anders dan de hiervoor genoemde opties, op individuele bedrijven. Moet het criterium ‘effecten buiten de poort’ voor scenario’s behouden blijven, als er ook stevige industriële scenario’s binnen de poort kunnen zijn waar de overheid niet (goed) op geëquipeerd is. Het betreft de verbreding van de huidige criteria zodat ook andere risico’s worden betrokken, waaronder bijvoorbeeld omstandigheden die uit niet-reguliere bedrijfsprocessen voortvloeien, zoals het opstarten van een processen en/of het falen van veiligheidsvoorzieningen en het maken van menselijke fouten. Het zijn de incidenten die in de praktijk immers het meest voorkomen.

Ten slotte kan worden gedacht aan het normeren van een ondergrens. Een praktijk die elders in Europa ook wordt gevolgd. Een ondergrens in de vorm van een gestandaardiseerde industriële basiseenheid voor alle bedrijven om de eerste inzet bij incidenten snel te kunnen verrichten. Hier kan een parallel getrokken worden met BHV-normering in niet-industriële omgevingen.

Tijd en partners

Het evalueren van artikel 31 en aanpassen van wet- en regelgeving en beleidspraktijk is nodig om een moderne ontwikkelrichting juridisch te borgen. Dat gaat enige tijd vragen en vergt zorgvuldige afwegingen van belangen. Het veiligheidsbelang voorop maar wel met aandacht voor de effecten bij toepassing. Redelijkheid en billijkheid als referentiekader, gebaseerd op verantwoord wetenschappelijk onderzoek, feitelijke data uit de praktijk en benchmarking van (inter)nationale ervaringsgegevens. Een breed onderzoeksprogramma, met participatie van publieke en private stakeholders en ervaringsdeskundigen, onder regie van een gezaghebbend voorzitter.

Kees Kappetijn en Erik Kamphuis van Kappetijn Safety Specialists ondersteunen organisaties in haven- en industriegebieden bij veiligheidsvraagstukken waar samenwerking vaak een voorkeursvariant is voor betere kwaliteit en minder meerkosten.

[/et_bloom_locked]